Триада — греческое слово, означающее единство, образуемое тремя частями и структурное триединство какого-либо процесса. Триада участников строительной деятельности — технического и авторского надзора за строительством, с одной стороны, и органа Госстройнадзора, осуществляющего надзорную деятельность за строительством со стороны государства, с другой — прослеживается в ходе реализации строительного проекта. О взаимодействии, правилах выстраивания коммуникаций и влиянии деятельности участников надзора на эффективность реализации инвестиционного проекта в строительстве корреспондент «РСГ» поговорил с начальником инспекции Госстройнадзора по г. Минску Ириной КОЛЕСНИКОВОЙ и начальником технического отдела инспекции Госстройнадзора по г. Минску Владимиром ГАНЗЯ.
Надзор за стройкой: компетенции участников триады
Введение в действие с 23.10.2020 Инструкции о порядке осуществления технического надзора за строительством (далее — Инструкция ТН) и Инструкции о порядке осуществления авторского надзора за строительством (далее — Инструкция АН), утвержденными постановлениями Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 04.08.2020 № 40 и № 39 соответственно, существенно изменило порядок работы представителей технического надзора и авторского надзора за строительством, и следовательно, органов Госстройнадзора.
— Уверена, что ТКП 45-1.03-162-2009, определяющий порядок осуществления технического надзора за строительством, был весьма зрелым и самодостаточным ТНПА, созданным по всем канонам нормотворческой деятельности. Его разработка заняла более полутора лет, в процессе было задействовано огромное количество экспертов от отрасли, представителей УКСов и частных инженерных компаний, — пояснила Ирина Колесникова. — Именно поэтому долгие одиннадцать лет он просуществовал без особых изменений. Та же ситуации складывалась в отношении ТКП 45-1.03-207-2010.
Чтобы разобраться в компетенциях представителей технического и авторского надзора, необходимо ознакомиться с целым комплексом нормативных документов. Для понимания функций и условий осуществления технадзора одной Инструкции ТН недостаточно — одновременно необходимо рассматривать положения ст. 37 Закона Республики Беларусь от 05.06.2004 № 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее — Закон № 300-3). А если говорить об авторском надзоре, помимо Инструкции АН и ст. 38 Закона № 300-З, следует учитывать нормы Правил заключения и исполнения договоров подряда на выполнение проектных и изыскательских работ и (или) ведение авторского надзора за строительством, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 01.04.2014 № 297.
— Компетенции органов Госстройнадзора остались прежними, — подчеркнула Ирина Колесникова. — Они регламентированы в части соприкосновения с представителями технического и авторского надзора ст. 36 Закона № 300-З; Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (КоАП); Положением об органах государственного строительного надзора Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.11.1999 № 1860; постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21.03.2014 № 252 «О некоторых вопросах аттестации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, руководителей, специалистов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области строительства» и иными нормативными актами.
Концептуальная схема перекрестных функций участников триады «Госстройнадзор — технический надзор — авторский надзор» приведена на схеме.
Причины и следствие
Главный вопрос: что мешает качественной работе технического и авторского надзора? Владимир Ганзя подробно разъяснил, что влияет на качество осуществления представителями технического и авторского надзора своих функций.
— В части осуществления технического надзора за строительством можно говорить о недостаточной независимости лиц, осуществляющих технический надзор. В связи с тем что его осуществление является обязанностью заказчика и осуществляется им собственными силами либо привлеченными организациями на основании договоров, сотрудники технического надзора зачастую оказываются недостаточно принципиальны и объективны в осуществлении своих полномочий.
Данная ситуация, по словам начальника технического отдела инспекции, особенно распространена при строительстве жилья либо социально-значимых объектов, когда на представителей технического надзора оказывается давление со стороны заказчика, заинтересованного только в сроках строительства, что приводит к формальному исполнению своих обязанностей техническим надзором, в результате чего акты на скрытые работы подписываются без фактического освидетельствования таких работ, приемка выполненных работ сводится только к подписанию актов установленной формы, контроль за устранением замечаний авторского надзора и государственного строительного надзора не осуществляется.
— Другой проблемой является то, что в ряде организаций, особенно частной формы собственности, зачастую в результате гонки за объемами работ на инженеров технического надзора возлагаются обязанности курировать одновременно слишком большое количество объектов (либо несколько объектов больших объемов), что приводит к тому, что технический надзор не может осуществляться качественно по простым причинам, — рассказал Владимир Ганзя. — Такими причинами являются невозможность детального изучения инженерами проектной документации при большом объеме работ; невозможность одновременно контролировать выполнение всех видов
работ из-за их рассредоточенности и количества; неспособность проводить сверку качества и объемов выполненных работ по предъявленным процентовкам вследствие необходимости постоянного присутствия на объекте строительства; невозможность заниматься повышением своей квалификации путем изучения проектной документации, ТНПА и НПА, в том числе новых.
Кроме того, часто на представителей технического надзора заказчик возлагает не свойственные ему функции, например сбора информации о выполнении работ по объекту, о численности рабочих, о готовности видов работ, монтажа оборудования, инженерных систем, о контроле за графиками производства работ; отслеживания поставки материалов, конструкций, изделий и оборудования, что также отвлекает их от выполнения основной работы и сказывается на осуществлении надзорных функций.
По мнению Владимира Ганзя, для повышения эффективности технического надзора следовало бы включать их представителей в состав приемочной комиссии на обязательной основе.
Что касается авторского надзора, то здесь, несмотря на то что представители авторского надзора также осуществляют свои функции по соответствующим договорам с заказчиком, их независимость обеспечивается в большей степени, в отличие от технического надзора, напрямую подчиненного заказчику.
Вместе с тем к авторскому надзору также имеется достаточно большое количество вопросов, связанных с ненадлежащим исполнением своих функций:
— В отдельных случаях при заключении договоров на осуществление авторского надзора проектные организации составляют графики посещения таким образом, что их представители посещают объекты строительства крайне редко (иногда не чаще раза в один-два месяца), к тому же с привязкой к конкретным видам работ, что приводит к тому, что специалисты, лучше всех владеющие требованиями проектной документации, не отслеживают ее детальное исполнение, — рассказал Владимир Ганзя. — Частично эта ситуация объяснима, так как представители авторского надзора, в отличие от технического надзора, вынуждены исполнять должностные обязанности по основному месту работы, осуществляя проектирование объектов, однако загрузку таких специалистов необходимо пересматривать с учетом необходимости максимально частого посещения объектов.
Кроме того, представители авторского надзора зачастую ограничиваются записью нарушений в журнале авторского надзора, полагая, что этим они исполнили свои обязанности, и устранение замечаний должно производиться и контролироваться другими службами. Случаи принятия каких-либо мер со стороны представителей авторского надзора крайне редки. В органы государственного строительного надзора информация от таких специалистов не поступает, в связи с чем оперативно пресечь нарушения и привлечь к ответственности не представляется возможным. Сами представители авторского надзора, не обладая значимыми полномочиями, ограничиваются информированием заказчика (технического надзора в том же журнале авторского надзора), что сводит к минимуму эффективность их работы.
— Также следует отметить распространенную практику внесения в журналы авторского надзора проектных решений без корректировки основного пакета проектной документации, что в дальнейшем делает невозможным оценку и приемку работ, выполненных по таким записям, — отметил Владимир Ганзя.
В связи с отсутствием в нормативных правовых актах исчерпывающего перечня скрытых работ и ответственных конструкций, подлежащих приемке исключительно с участием представителей авторского надзора, вышеуказанные представители участвуют в освидетельствовании таких работ и конструкций выборочно на свое усмотрение, что ставит под угрозу их несущую способность.
— Положительным моментом является обязательное участие представителя проектной организации в составе приемочной комиссии, что налагает на представителей авторского надзора дополнительные обязательства, — подчеркнул начальник технического отдела инспекции.
За безответственность наступает административная ответственность
Необходимо отметить, что представители технического или авторского надзора могут привлекаться к административной ответственности.
Так, согласно ч. 5 ст. 22.3 КоАП невыполнение или ненадлежащее выполнение представителем технического или авторского надзора обязанностей, установленных актами законодательства, — влекут наложение штрафа в размере от 2 до 10 базовых величин. В соответствие с ч. 6 ст. 22.3 КоАП деяния, предусмотренные ч. 5 ст. 22.3 КоАП, совершенные повторно в течение одного года после наложения административного взыскания за такие же нарушения, — влекут наложение штрафа в размере от 5 до 15 базовых величин
Кроме того, ст. 24.1 КоАП также может являться основанием привлечения к административной ответственности представителей технического и авторского надзора за неисполнение письменного требования (предписания). Так, неисполнение, ненадлежащее или несвоевременное исполнение письменного требования (предписания) об устранении нарушений, либо неинформирование государственного органа (организации) в установленный срок об исполнении такого требования (предписания) — влекут наложение штрафа в размере до 20 базовых величин.
При этом стоит отметить, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 5.1 КоАП к лицу, совершившему административное правонарушение, в целях предупреждения совершения им новых административных правонарушений может применяться предупреждение.
Так, согласно ч. 1 ст. 8.3 КоАП лицо, совершившее административный проступок, освобождается от административной ответственности с вынесением ему предупреждения при одновременном соблюдении следующих условий:
1) оно признало факт совершения им правонарушения и выразило согласие на освобождение от административной ответственности с вынесением предупреждения (за исключением случаев фиксации правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами);
2) в течение одного года до совершения административного проступка на лицо не налагалось административное взыскание и лицо не освобождалось от административной ответственности в соответствии со ст. 8.3 КоАП за такое же нарушение.
— Таким образом, следует учитывать эти нюансы, — уточняет Ирина Колесникова. — Освобождение от административной ответственности возможно только по ч. 5 ст. 22.3 КоАП, так как ч. 6 данной статьи подразумевает повторность и не попадает под условия, при которых возможно вынесение предупреждения.
На графике 1 приведено количество представителей технического надзора, привлекаемых к административной ответственности в 2021–2023 гг.
Так, в отношении представителей технического надзора по ч. 5 ст. 22.3 КоАП, в 2021 году вынесены 3 предупреждения, привлечены к ответственности в виде штрафа — один; в 2022-м — 12 предупреждений и 2 оштрафованных, в 2023-м — 18 и 4 соответственно.
Повторно в течение календарного года к ответственности в виде штрафа по ч. 6ст. 22.3 привлекались в 2022 году — один человек, в 2023-м — уже два.
— Помимо этого необходимо отметить, что недостаточное внимание уделяется представителями технического надзора исполнительской дисциплине, — рассказала Ирина Колесникова. — Так, чаще всего забывчивость в подготовке ответа и неинформирование органов Госстройнадзора в установленный срок становятся основанием для наложения санкции в виде штрафа, не говоря уже о неисполнении или несвоевременности исполнения письменного требования (предписания).
У представителей авторского надзора картина аналогичная. На графике 2 приведено количество административных санкций в отношении представителей авторского надзора по ч. 5 ст. 22.3 КоАП: в 2021 году вынесены предупреждения 5 специалистам, в 2022-м — 12, в 2023-м — 16. Что интересно: повторных привлечений к административной ответственности по той же статье в 2021–2023 гг. представители авторского надзора не допускали. С выполнением письменных предписаний и своевременностью информирования Госстройнадзора также вопросов почти не возникает.
— Предельно ясно, что на сегодняшний день усиление функций технического и авторского надзора является первостепеннейшей необходимостью, — отметила Ирина Колесникова. — Представители заказчика и автор проекта на строительной площадке должны быть наделены не только ответственностью, но и определенными полномочиями и властью. Например, представитель технического надзора должен быть последней инстанцией по всем вопросам, относящимся к качеству и оплате работ. Оплата за несоответствующие ТНПА работы и материалы производиться не должна. Специалист технического надзора сможет контролировать качество только при наличии полномочий по контролю оплаты работ подрядчика и независимости от заказчика, заинтересованного только в сроках строительства объекта.
Особая тема для разговора — это квалификация специалистов технического и авторского надзора, что на сегодняшний день является залогом успешности организации на рынке. К огромному сожалению, на сегодняшний день в республике нет единого координирующего органа, например, Ассоциации инженерных организаций или соответствующей общественной организации в области проектирования, которые смогли бы решать вопросы, возникающие при осуществлении технического и авторского надзора, аккумулировать и анализировать информацию, лоббировать интересы инженерных и проектных организаций при разработке и внесении изменений в действующие НПА и ТНПА, внедрять новые приемы и методы работы, организовывать встречи и круглые столы, эффективно взаимодействовать и обмениваться информацией с органами Госстройнадзора.
Время не стоит на месте, и для успешного развития строительной отрасли республики все участники строительного процесса обязаны учитывать мировые тенденции и идти вперед, особенно это касается такой важной составляющей строительного процесса, как осуществление надзорных функций как со стороны заказчика в лице технического надзора, так и разработчика проекта — в лице авторского надзора и государства — в лице органов Госстройндазора.
Справочно: ст. 24 Закона Республики Беларусь от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» устанавливает требования к содержанию технических нормативных правовых актов (далее — ТНПА), которые должны отображать количественные и (или) качественные требования (показатели, нормативы, характеристики и др.), следовательно, потребовалась трансформация ТКП 45-1.03-162-2009
и ТКП 45-1.03-207-2010 из технического нормативного правового акта (далее — ТНПА) в нормативный правой акт (далее — НПА).